ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР И РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Л.М. ЭНТИН
В Европейском союзе (далее - ЕС) грядут серьезные изменения. С декабря 2009 г. вступил в силу Договор, изменяющий предшествующие учредительные договоры. Намеченные реформы представляют не только доктринальный, но и большой практический интерес. ЕС - важнейший внешнеторговый партнер Российской Федерации. За более чем полувековое свое существование ЕС превратился в крупнейший международный экономический и политический центр. В его состав входят в настоящее время 27 европейских государств. На очереди прием еще ряда стран, получивших статус государств - кандидатов на вступление. Население ЕС достигло полумиллиарда человек. Его территория составляет 4 241 500 кв. км. Вполне естественно, что программа реформ, подлежащих осуществлению в предстоящие годы внутри ЕС, имеет весьма серьезные международные последствия.
Структурные изменения. С введением в действие Лиссабонского договора полностью реформируется структура ЕС. Прекращает свое существование Европейское сообщество. Ликвидируется система "трех опор", практически введенная в действие Маастрихтским договором об образовании Европейского союза 1992 г. Создается единое интеграционное пространство. Даже само упоминание или употребление термина "Сообщество" полностью изымается из учредительных договоров. Соответственно формально утверждается и единое правовое пространство. Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском союзе (далее - ДЕС) и Договор о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС). Оба акта имеют одинаковую юридическую силу.
ДЕС содержит постановления, закрепляющие основные устои, принципы, цели и задачи ЕС. Он определяет институциональную структуру ЕС и общие начала ее построения и функционирования. В этом Договоре предусматривается организация продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а равно специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (далее - ОВПБ). В ДФЕС воспроизводятся и уточняются положения, ранее входившие в Договор об учреждении Европейского сообщества. Определяются сфера ведения и компетенция Союза, характеризуются общие направления политики ЕС, систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. В большем или меньшем объеме регулируются все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Союза и государств-членов. Регулируется порядок осуществления внешних связей ЕС. Определяются основные начала построения и деятельности институтов ЕС, закрепляются финансовые положения, регулирующие, в частности, порядок формирования и исполнения бюджета ЕС.
К учредительным договорам прилагается ряд протоколов, как обновленных и приспособленных к новой правовой основе ЕС, так и разработанных специально в качестве приложения к основополагающим актам. Они образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Это Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда ЕС (к последнему приложено и Постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, и др. Несколько десятков различных по своей природе деклараций либо разъясняют отдельные положения учредительных договоров, либо формулируют позицию отдельных государств по тем или иным вопросам. Нередко содержащиеся в них оговорки могут иметь значительные правовые последствия.
По подсчетам экспертов, подавляющее большинство статей обновленных учредительных договоров почти дословно воспроизводят положения конституционного проекта, который был разработан специально созванным Европейским конвентом и который с правовой точки зрения представляет несомненный интерес.
Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан руководителями всех государств - членов ЕС. Он подлежал одобрению на основе национальных конституционных процедур в каждом из государств - членов ЕС. Отрицательные результаты референдума в Нидерландах и Франции заставили руководителей ЕС отказаться от процесса конституционализации ЕС. В конечном счете вернулись к уже устоявшейся практике. Было решено подготовить два новых учредительных документа, вносящих изменения в ДЕС и Договор о Сообществе. Обновленные акты по общему правилу подлежали ратификации во всех государствах-членах. Однако в нормативных актах подчеркивалось, что они не вносят никаких существенных изменений в предшествующие правовые постановления и не влекут за собой появления новых компетенций и полномочий ЕС. Соответственно это предполагало возможность проведения ратификации путем исключительно парламентских процедур без вынесения проекта на всенародное голосование. Исключение составила только Ирландия, где пришлось прибегнуть к всеобщему голосованию и где был получен отрицательный результат. Впрочем, это лишь несколько отсрочило введение в действие Лиссабонского договора. На повторном референдуме за одобрение высказалось подавляющее большинство ирландцев. Несмотря на определенные трудности и проблемы, новые учредительные договоры были, хотя и позднее намеченных сроков, одобрены и введены в действие.
Многие комментаторы склонны считать, что новые учредительные акты мало чем отличаются от конституционного проекта. Эти утверждения справедливы лишь отчасти. На самом деле, если внимательно исследовать эти акты, можно увидеть, что изменения носят не только технический характер. Они касаются целого ряда важных принципиальных вопросов.
В проекте Конституции для Европы говорилось о том, что ЕС учреждается на основе волеизъявления народов и государств. В новом тексте ДЕС подчеркивается, что Союз образуют государства, объединившиеся для достижения общих целей. Различия в формулировках не просто редакционное исправление текста, это принципиально важное решение вопроса о природе ЕС. Формула, согласно которой ЕС образуется на основе волеизъявления народов, давала основание утверждать, что он является некой новой надгосударственной структурой, что это, по мнению отдельных сторонников углубления интеграции, новая сверхдержава (практически эту точку зрения отстаивала и Европейская комиссия).
Новая редакция полностью снимает вопрос о том, что ЕС - это некая сверхдержава, которая образуется на основе волеизъявления народов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенному государству. В обновленных учредительных документах неоднократно подчеркивается, что реформирование ЕС не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых полномочий и компетенций. ЕС лишь "наследует и замещает" Европейское сообщество и в силу этого перенимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграционное образование. В результате подобного правопреемства сохраняют свое действие все нормативные и правовые акты, равно как и судебные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (при условии, что они прямо не противоречат новому договору), а ЕС автоматически приобретает статус юридического лица, которым он до этого не обладал, и международную правосубъектность.
О Хартии основных прав. Особое место в структуре Лиссабонского договора занимает Хартия основных прав, разработанная Европейским конвентом и принятая 7 декабря 2000 г. В первоначальных учредительных договорах о Сообществе полностью отсутствовало системное изложение или даже упоминание о каких-либо фундаментальных правах и свободах человека. В какой-то степени они могли быть увязаны с четырьмя свободами, которыми характеризуется функционирование общего рынка, а в последующем его преобразование в единый внутренний рынок (свобода передвижения товаров, капиталов, услуг и лиц). Присутствовали также такие установления, как запрет дискриминации, утверждение равноправия женщины и мужчины и некоторые другие.
Лишь в 1992 г. при подписании Договора об образовании ЕС появляется отсылка к основным правам и свободам. Согласно ст. 6 этого Договора положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г., а равно конституционные положения демократических конституций, относящиеся к правам и свободам, образуют общие принципы права ЕС. Придание этим положениям статуса общих принципов имело определенные правовые последствия. Оно означало, что все акты и действия Европейских сообществ и ЕС не должны противоречить общим принципам в том виде, как они были закреплены в Европейской конвенции и истолкованы Европейским судом по правам человека, а также должны учитывать положения национальных конституций.
Однако специальной системы юрисдикционной защиты основных прав и свобод эти положения не содержали. Соответственно не была предусмотрена и процедура обращения в судебные инстанции ЕС в целях защиты основных прав и свобод. Эти вопросы могли быть подняты в суде лишь в связи с рассмотрением предусмотренных учредительными актами видов исков (например, исков о законности или об аннулировании актов) либо в случае, если дело рассматривалось в преюдициальном порядке на основе обращения национальных судебных инстанций, заинтересованных в получении должного толкования или оценки легитимности актов. Такие запросы подлежали рассмотрению Судом ЕС в связи с необходимостью применения нормы права ЕС национальными судебными инстанциями.
Европейский Парламент еще в 1990-е гг. пытался добиться принятия Хартии основных прав. Первоначальные попытки успеха не имели. Тем не менее все планы по расширению и углублению интеграции неизбежно наталкивались на проблему защиты основных прав и свобод человека. В результате собравшийся в 2000 г. Европейский конвент разработал и одобрил Хартию основных прав, которая от имени руководящих органов Союза была провозглашена в преддверии заключения Ниццкого договора 2001 г. Основной пробел принятого документа состоял в том, что Хартия не имела обязательной юридической силы. Правда, такие институты ЕС, как Суд, Парламент и Комиссия, изначально признали за Хартией роль акта, формулирующего общие принципы права ЕС.
Вопрос о статусе Хартии был поднят в связи с подготовкой проекта Конституции для Европы. Согласно конституционной теории, действующей и применяемой во всех государствах - членах ЕС, конституционное закрепление основных прав и свобод человека, обеспечение их юрисдикционной защиты составляют один из ведущих и главных элементов современного конституционализма. Формула, провозглашенная еще Французской декларацией 1789 г., согласно которой страна, не знающая основных прав и свобод, не имеет конституции, фактически стала общепризнанной во всех демократических странах. Естественно, что проект Конституции для Европы должен был интегрировать и положения, изложенные в Хартии. В результате она стала составной частью проекта Конституции Европы.
Фиаско конституционного договора привело к отказу и от придания обязательной силы положениям Хартии. К этому вопросу удалось вернуться при подготовке Лиссабонского договора. Интегрировать Хартию непосредственно в текст ДЕС или ДФЕС государства-учредители не пожелали. Некоторые страны, не согласные признать обязательную силу Хартии, категорически выступили против такого решения. Придать Хартии статус протокола, прилагаемого к учредительным актам, означало принизить ее значение. Решения практически так и не нашли. Хартия принимается одновременно с учредительными договорами, но ее юридическое оформление как обязательной для всех государств - членов ЕС отсутствует. Она имеет обязательную юридическую силу не для всех участников договора. Изначально две страны - Великобритания и Польша - выступили против придания Хартии обязательной юридической силы и против права на обращение физических лиц непосредственно в судебные инстанции на основе или в целях защиты нарушенных прав, закрепляемых Хартией. Оговорка этих стран была учтена. В этих целях был подготовлен и принят специальный протокол. К нему затем присоединилась и Чехия, ставшая одним из последних участников ратификационного процесса и оговаривавшая свою особую заинтересованность в решении вопроса о придании Хартии обязательной юридической силы. Несмотря на все изъятия и оговорки отдельных стран, Хартия была ратифицирована в том же порядке, что и Лиссабонский договор, и обретала обязательную юридическую силу.
Хартия основных прав имеет своеобразную структуру. В отличие от всех известных международно-правовых актов Хартия не содержит четкого разделения на политические, гражданские, социально-экономические и культурные права. Основные положения Хартии изложены в семи разделах. Первый раздел - "Достоинство". В нем еще раз подчеркнуто, что человеческое достоинство неприкосновенно. Оно подлежит уважению и безусловной защите. В этом разделе закрепляются право на жизнь, право на целостность и защиту личности, запрещение пыток и бесчеловечного обращения, запрещение рабства и принудительного труда. Второй раздел - "Свободы". Третий - "Равенство". Четвертый - "Солидарность". Пятый - "Гражданство". Шестой - "Правосудие". Седьмой включает общие положения, регулирующие применение Хартии.
Интересен не только новый подход к систематизации основных прав и свобод, но и включение новейших установлений. Таковы, например, содержащиеся в Хартии запрет на клонирование человеческих существ, запрет на торговлю человеческими органами и ряд других установлений, отражающих современные тенденции общественного развития или научно-технического прогресса.
Непосредственно к Хартии приложен еще один чрезвычайно интересный и важный документ. Это разъяснение Хартии об основных правах. Практически каждая статья Хартии сопровождается развернутым комментарием со ссылками на действующие нормативные правовые акты и, что особенно важно, на судебную практику Европейского суда по правам человека. Поскольку сама Хартия в значительной степени воспроизводит положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а Суд ЕС призван обеспечивать юрисдикционную защиту закрепленных в Конвенции положений, то соответственно эти разъяснения обязывают субъектов права ЕС, признающих обязательное действие Хартии, руководствоваться теми разъяснениями и толкованиями, которые даны в рамках судебной практики Европейского суда по правам человека.
Лиссабонский договор не ограничивается, однако, провозглашением обязательной юридической силы Хартии основных прав. Он предусматривает вступление ЕС в состав участников Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена. В связи с этим напомним, что такого рода попытка уже предпринималась. Однако Суд ЕС посчитал, что правовых оснований для подобного присоединения к указанной Конвенции в учредительных актах ЕС нет. Принятие решения было отложено. Теперь Лиссабонский договор создает такое законодательное основание. Необходимо, однако, чтобы соответствующее положение содержалось и в самой Европейской конвенции. Для этого был принят специальный Протокол N 14, который, вводя некоторые новеллы в организацию судопроизводства, предусматривает также возможность коллективного членства. Вступление в силу Протокола N 14 было на некоторое время задержано Российской Федерацией. Однако после уточнения отдельных условий судопроизводства Государственная Дума приняла решение о его ратификации. Таким образом, с правовой точки зрения все условия для вступления ЕС в состав участников Конвенции налицо. Остается решить еще одну немаловажную проблему, связанную со столкновением юрисдикций Европейского суда по правам человека и Суда ЕС. Некоторые шаги в этом направлении предприняты, но окончательное решение еще не найдено. Очевидно, однако, что в перспективе акты и действия институтов и органов ЕС могут быть обжалованы при наличии достаточных оснований непосредственно в Европейский суд по правам человека.
Институциональная реформа. Лиссабонский договор вносит весьма существенные изменения в структуру и порядок функционирования институтов ЕС. Статус института обретают два важнейших органа ЕС: Европейский Совет и Европейский центральный банк.
Европейский Совет, состоящий из руководителей государств - членов ЕС, претерпевает некоторые внутренние изменения. Взамен существующей процедуры председательствования, предусматривающей ротацию главы Европейского Совета каждые шесть месяцев, вводится пост Постоянного председателя Европейского Совета. В средствах массовой информации его зачастую именуют президентом ЕС, выполняющим функции его главы. Эта формулировка не точна и не отвечает положениям, содержащимся в учредительных актах.
Постоянный председатель избирается сроком на 2,5 года с правом однократного переизбрания. Таким образом, общий срок полномочий Постоянного председателя не может превышать пять лет. Детально полномочия Постоянного председателя не урегулированы. Однако из положений учредительных актов можно сделать вывод о том, что его важнейшее назначение - поиск взаимоприемлемых решений и компромиссов в рамках высшего органа политического руководства. Это особенно необходимо в условиях, когда в Европейский Совет входят руководители 27 государств и Председатель Европейской комиссии. Постоянный председатель осуществляет представительство ЕС в международных отношениях, правда, с оговоркой о том, что осуществление этой функции не будет означать ограничение полномочий Европейской комиссии и Высокого представителя ЕС по международным делам.
Совершенно очевидно, что и в этом случае еще предстоит отыскание компромиссов. Впрочем, на это же указывает и избрание нового Постоянного председателя. Им стал премьер-министр Бельгии. Его кандидатура была поддержана именно благодаря тому, что он сумел найти взаимоприемлемые решения в условиях резко обострившихся отношений между фламандцами и валлонами в Бельгии. Ситуация, сложившаяся в этой стране, грозила перерасти в распад Бельгийской федерации.
Весьма важное значение имеют и некоторые другие положения, относящиеся к функционированию Европейского Совета.
Высший орган политического руководства не обладает законодательными полномочиями. Это, конечно, не означает возможности его воздействия и влияния на законодательный процесс в ЕС. Однако с правовой точки зрения устанавливается полный запрет на издание Европейским Советом законодательных актов. Соответственно его решения могут носить только подзаконный характер. В условиях, когда именно Европейскому Совету принадлежат внешнеполитические полномочия, это установление четко указывает на то, что принимаемые им решения не подчинены процедурным условиям, связанным с законодательной процедурой. Кроме того, сами решения, которые принимаются на основе, как правило, единогласия, не могут обладать высшей юридической силой по сравнению с законом. К сказанному следует добавить, что на сферу внешней политики по общему правилу не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Характеризуя полномочия Постоянного председателя и самого Европейского Совета в сфере внешних сношений, следует обратить внимание на то, что существовавшее ранее разделение на общую внешнюю политику и политику безопасности, с одной стороны, и осуществление внешних полномочий в рамках сообщества - с другой, все еще сохраняется. Конечно, определенная унификация отныне имеет место, поскольку ликвидируется само Европейское сообщество, а его полномочия наследуются ЕС, но не менее показательно и другое. Положения, относящиеся к ОВПБ, сохраняются и содержатся в ДЕС. Положения, относящиеся к внешней политике, закрепляются в ДФЕС.
Значение правовой конструкции, которая сохраняется, несмотря на реформы, в известной мере нивелируется изменением статуса Высокого представителя по ОВПБ. Отныне он будет не только заниматься ОВПБ, которая в этом качестве сохраняется, но и руководить осуществлением внешних связей, ранее не входившим в компетенцию Высокого представителя. До принятия Лиссабонского договора их осуществлением ведал Комиссар - член Европейской комиссии по внешним связям. Таким образом, Высокий представитель по ОВПБ одновременно является Высоким представителем по иностранной политике и политике безопасности. В его ведение передаются, таким образом, все полномочия, которые ранее осуществлял соответствующий член Европейской комиссии. С этим связано и соответствующее изменение статуса Высокого представителя. Он ex officio становится вице-председателем Европейской комиссии. Это легализует передачу в его ведение полномочий, ранее принадлежавших соответствующему комиссару. С этим связана и особая процедура его назначения, и в известной мере двойственный статус одновременно и Представителя Совета, и Представителя Европейской комиссии.
Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. ДЕС гораздо более четко определяет полномочия Совета ЕС. Он становится наряду с Европейским Парламентом законодательным органом ЕС, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете ЕС сохраняется ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским Советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств - членов ЕС. При этом предусматривается образование своеобразного триумвирата, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Такой триумвират будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.
Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Их перечень также утверждается Европейским Советом. Лиссабонский договор непосредственно установлений на этот счет не содержит, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Высокий представитель по ОВПБ. В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, в свою очередь, должно сказаться и на порядке его работы. Это, в частности, большая открытость, гласность и т.п. Особенно важно то, что Совет ЕС в этой формации решает вопросы, связанные с осуществлением общей и специальной законодательной процедуры.
Некоторые изменения происходят в порядке формирования и функционирования Европейской комиссии. Согласно обновленным учредительным актам Председатель Европейской комиссии избирается Европейским Парламентом по предложению Совета ЕС. Последний может в случае возникновения разногласий принимать решение о выдвижении кандидата квалифицированным большинством голосов. В случае если предложенный кандидат не получает поддержки в Европейском Парламенте, Совет ЕС обязан в течение месяца предложить нового кандидата. Впрочем, практика свидетельствует о том, что пока в этой области не было существенных разногласий, требовавших использования процедуры квалифицированного большинства. Избранный Европейским Парламентом Председатель совместно с Советом ЕС приступает к подбору кандидатов в члены Европейской комиссии. Каждый кандидат представляется соответствующему профильному комитету Европейского Парламента, который после заслушивания кандидата выносит решение о его приемлемости или неприемлемости. Эта процедура весьма сложна и трудна. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в течение нескольких месяцев после формирования нового состава легислатуры (июнь 2009 г.) и впредь до ее утверждения в феврале 2010 г. не удавалось полностью решить вопрос о ее персональном составе. Некоторые из первоначально представленных кандидатов по настоянию Европейского Парламента были заменены. Сложность этой процедуры определяется необходимостью учета многих факторов, в том числе сбалансированного представительства различных политических сил, представленных различными парламентскими группами.
Европейская комиссия сохраняет все свои основные полномочия. По мнению некоторых экспертов, введение новых процедур принятия решений и особенно повышение роли национальных парламентов и более активно внедряемая процедура субсидиарности могут в значительной мере затруднить работу Комиссии, и в частности принятие ею оперативных решений.
Европейский Парламент формируется по-прежнему на основе всеобщего и прямого голосования. Сохраняется и срок депутатского мандата, установленный в пять лет. В перспективе предполагается введение единообразного избирательного кодекса в странах ЕС. Пока согласованно действуют лишь общие принципы построения избирательной системы. Что же касается того, в каком порядке осуществляется принцип пропорционального представительства и какая именно система используется при определении результатов голосования, все это сохраняется пока в ведении государств-членов. Расширению полномочий Парламента соответствует и введение новых законодательных процедур, и активизация роли Парламента в формировании иных институтов ЕС и осуществлении политического контроля за деятельностью Европейской комиссии. Предусматривается систематическое представление отчетов высших должностных лиц ЕС, в частности Постоянного председателя Европейского Совета, Председателя Европейской комиссии, Высокого представителя по ОВПБ и иных высших должностных лиц.
Одна из важнейших функций Европейского Парламента - осуществление законодательных полномочий. Учредительные акты не используют содержавшихся в конституционном проекте терминов, таких, как "европейский закон" или "европейский рамочный закон". Европейских законов формально больше нет, но законодательная процедура в ЕС сохранена. Она описана достаточно подробно и детально и предусматривает постепенное внедрение новых процедур.
Лиссабонский договор ликвидирует разночтения в источниках права ЕС. Она в определенной мере исчезает вместе с ликвидацией Сообщества и созданием единого интеграционного пространства. В качестве источников права ЕС выступают регламенты, директивы и решения в том виде, как они были описаны еще в Римском учредительном договоре, принятом в 1957 г. Однако вводится и весьма важный новый элемент. Регламенты, директивы и решения, принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус законодательных актов ЕС со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Те же категории актов, принятые вне этой процедуры, имеют статус подзаконных актов.
В соответствии с общей законодательной процедурой предлагаемый проект считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Советом и Европейским Парламентом. Обновленные учредительные акты весьма подробно регламентируют порядок осуществления законодательной процедуры. Практически монопольное право внесения законопроектов передается Европейской комиссии. В отдельных случаях право законодательной инициативы могут осуществлять также Высокий представитель отдельно или совместно с Европейской комиссией, Европейским центральным банком и Судом ЕС. Одна из интересных и весьма важных новелл - введение права народной законодательной инициативы. В случае если проект поддержан не менее чем миллионом граждан ЕС, он в обязательном порядке подлежит рассмотрению законодателями на основе применения общей законодательной процедуры. Однако это не обязывает законодателей одобрять вносимые предложения. Закреплению исключительного права Европейской комиссии на осуществление законодательной инициативы служит порядок, в соответствии с которым для принятия на этой основе законодательного акта устанавливается менее усложненная процедура, чем при внесении проекта любым другим институтом или органом.
Наряду с общей законодательной процедурой вводится также и специальная. Суть ее состоит в том, что один из созаконодателей, т.е. Совет или Европейская комиссия, может самостоятельно решать вопрос о принятии законодательного акта. Такое может иметь место только в случае, если это предусмотрено непосредственно конкретной статьей учредительных договоров. Если решение принимает Совет, то по общему правилу он должен получить консультативное заключение Европейского Парламента. В том случае, если это решение принимается Парламентом, необходима поддержка со стороны Совета и некоторых других институтов. Новые учредительные акты предусматривают только три основания для использования специальной законодательной процедуры Парламентом, во всех иных случаях этой процедурой пользуется Совет. Консультативное заключение Парламента для Совета не обязательно. Однако в новых учредительных актах содержится оговорка, согласно которой в случае единогласного решения специальная законодательная процедура может быть заменена общей законодательной процедурой. Следует также обратить внимание на то, что в отдельных случаях при принятии законодательного акта Советом требуется не только консультативное заключение, но и апробация со стороны Парламента. Это своего рода парламентское вето на проекты, принимаемым Советом.
Лиссабонский договор устанавливает своеобразный календарный план изменений в процедуре принятия решений. Речь идет о переходе от системы квотирования к системе двойного большинства. В этом случае при вынесении решений должны учитываться как число государств, голосующих за предлагаемое решение, так и численность населения государств, выступающих в поддержку рассматриваемого предложения. Эта система принятия решений должна быть доведена до логического завершения лишь к 2017 г. Немаловажное значение для осуществления процедуры принятия законодательных актов имеет также использование контроля за законодательным процессом со стороны национальных парламентов. Все проекты, вносимые в рамках общей законодательной процедуры, в обязательном порядке поступают в распоряжение и национальных парламентов. Каждый из них обладает двумя голосами. (В случае двухпалатной структуры каждая имеет один голос.) Если не менее трети всех голосов подано против предлагаемого законопроекта в связи с нарушением принципа субсидиарности, обсуждаемый законопроект должен быть в обязательном порядке пересмотрен. В том случае, если речь идет о постановлениях, относящихся к пространству свободы, безопасности и законности, такой минимум составляет одна четвертая всех голосов, подаваемых при реализации принципа субсидиарности. Если абсолютное большинство высказалось против проекта, он должен быть снят с повестки дня.
Формально все более усложняемые процедуры должны отвечать требованиям демократизации ЕС. Однако, по мнению многих исследователей, введение таких усложненных процедур может оказаться препятствием для решения иной проблемы, для решения которой и была намечена осуществляемая реформа. Усложненная процедура вряд ли будет способствовать повышению эффективности управленческих структур ЕС, более того, она может затруднить и усложнить принятие жизненно важных решений. Впрочем, как все эти изменения процедур скажутся на реальном функционировании институтов, покажет только практика. Реформа будет осуществляться на протяжении весьма длительного периода и весьма осторожно. Очевидно, авторы обновленных учредительных актов с применением новых процедур явно не спешили.
Некоторые изменения вносит Лиссабонский договор в судебную систему ЕС. Подтверждается трехзвенная структура судебных органов ЕС. Высшую ступень занимает Суд ЕС, следующую до реализации новых постановлений занимает Суд первой инстанции и, наконец, третью - специализированные суды. Правовую основу функционирования судебной системы образуют как положения ДЕС и ДФЕС, так и Устав Суда ЕС, принимаемый в форме протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, а равно процедурные регламенты, принимаемые каждой из судебных инстанций. Одна из важнейших новелл состоит в порядке формирования судебных органов. До настоящего времени члены Суда ЕС и Суда первой инстанции назначались на основе совместного единогласного решения государствами - членами ЕС. Отныне такое решение будет выносить Европейский Совет. Однако вводится система отбора кандидатов. Предусматривается учреждение специального комитета экспертов, который будет оценивать представленные кандидатуры и рекомендовать их на рассмотрение Европейскому Совету. Первый опыт такого рода был использован при формировании Суда по делам гражданской службы. Этот специализированный судебный орган был создан на основе решения, принятого в 2004 г. Советом ЕС, и начал активно функционировать с 2006 г.
Реформирование судебной системы также имеет целью повышение ее эффективности. В настоящее время все судебные инстанции рассматривают около 1200 дел в год. Тем не менее количество дел, принятых к производству, но не решенных судами, возрастает, а следовательно, увеличиваются и сроки рассмотрения дел судебными инстанциями. Несколько усложнило работу судов и то обстоятельство, что преюдициальная процедура может применяться не только Судом ЕС, но и Судом первой инстанции. Впрочем, практика последних лет подтверждает, что по общему правилу рассмотрение дел в преюдициальном порядке оказывается прерогативой именно Суда ЕС. Точно так же сравнительно редки случаи кассационного обжалования решений Суда первой инстанции в Суд ЕС. В частности, в 2008 г. такого рода обжалования имели место девять раз, и в большинстве случаев кассационные жалобы были отклонены. Однако некоторые принципиально важные решения, как, например, решение Суда первой инстанции по делу Кади, вынесенное в 2008 г., привели к принятию кассационной инстанцией решения о его отмене. Это решение касалось очень важной проблемы - возможности прямого применения в ЕС санкций, налагаемых по решению Совета Безопасности ООН на физических или юридических лиц, обвиняемых в причастности к террористическим действиям. Решение было весьма спорным, вызвало очень широкую полемику. Кассационная инстанция вынесла своего рода компромиссное решение. Она признала, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на территории ЕС, однако сочла, что акты имплементации этих решений могут быть оспорены в судебных органах ЕС. Нарушение прав и свобод человека при имплементации решений Совета Безопасности ООН послужило основанием для пересмотра всего дела. В конечном счете решение, отклонявшее жалобу лиц, обвиняемых в пособничестве терроризму, было оставлено в силе, но от институтов ЕС, в частности Совета, принимавшего соответствующий регламент, было затребовано в трехмесячный срок внести необходимые изменения и поправки, дабы данный регламент был достаточно легитимным с точки зрения права ЕС.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Вступил в силу. "Лиссабонский договор ставит граждан в центр европейского проекта", - заявил глава Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу. "Я счастлив, что теперь у нас есть институты, необходимые для действия, и период стабильности, чтобы мы смогли сосредоточить всю нашу энергию на достижении ключевых для наших граждан задач", - подчеркнул он.
Среди этих задач Жозе Мануэл Баррозу назвал плавный выход из экономического кризиса и усиление европейской социальной политики, борьбу с потеплением климата и создание к 2020 году "новой зеленой экономики, а также активизацию европейской внешней политики для усиления роли ЕС на международной арене и способности всех стран сообщества "говорить в один голос". В заявлении Еврокомиссии подчеркивается, что Лиссабонский договор закроет институциональные дебаты на обозримое будущее.
Лиссабонский договор также открывает дорогу для продолжения расширения Евросоюза. В этом направлении первыми на очереди стоят балканские государства, за ними - более противоречивый кандидат, Турция.
Брюссель встречает вступление в силу нового базового договора Евросоюза буднично, в рабочем порядке. Это неудивительно, поскольку все европейское руководство находится в Пекине на саммите Китай-Евросоюз. Торжественная церемония в связи с вступлением в силу нового договора состоится в Лиссабоне, где это соглашение было подписано в период португальского председательства ЕС в конце 2007 года. Церемонию организуют совместно Португалия, председательствующая в ЕС до конца этого 2009 года Швеция и Еврокомиссия, сообщает ИТАР-ТАСС.
Лиссабонский договор - международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 в столице Португалии. Он был создан на замену Конституции ЕС, принять которую так и не удалось.
Договор вносит изменения в действующие соглашения о Европейском союзе - Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римский договор, 1957 г.), Маастрихтский договор, 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, 1957 г. в целях реформирования системы управления ЕС. Он упрощает систему коллективных органов управления Евросоюза, принципы и порядок их работы, делает их деятельность более понятной и прозрачной.
Так, состав Еврокомиссии - "правительства" Евросоюза - сокращается на треть; вводится должность "президента" ЕС (председателя Европейского совета) и главы общеевропейского МИДа ("высокого представителя по внешней политике и политике безопасности"). По договору ЕС обретает правосубъектность - то есть получает право быть стороной международных договоров в любых сферах своей компетенции. Государства-члены союза сохраняют право заключать международные договора при условии, что они не противоречат соглашениям, заключенным Евросоюзом, а также не относятся к сфере компетенции ЕС.
Европейский совет - клуб глав государств-членов союза - становится полноправным институтом ЕС, в него также входит президент ЕС и председатель Еврокомиссии. Председатель Евросовета, которого в прессе для простоты и звучности называют президентом ЕС, будет избираться на 2,5 года с правом переизбрания на второй срок.
Создается полноценное внешнеполитическое ведомство ЕС. Его глава - высокий представитель по внешней политике и политике безопасности - автоматически становится также заместителем председателя Еврокомиссии.
Расширяются полномочия Европарламента - он на равных с Евросоветом будет ведать законодательством союза и его бюджетом. Европарламент также получает право избирать председателя Еврокомиссии (сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами стран-членов). Членов парламента может быть не более 751, считая председателя; распределение мест происходит по принципу "снижающейся пропорциональности": минимум 6 представителей от государства, максимум - 96. Такая система заработает не сразу после вступления договора в силу, а в 2014 году.
Лиссабонский договор "обеспечит Евросоюз современными институтами и оптимизированными методами управления, чтобы рационально и эффективно справляться с современными вызовами в современном мире" - так говорится на официальном интернет-сайте, посвященном соглашению. Потребность в подобном договоре в Брюсселе объясняют сложностью стоящих перед странами континента проблем - демографических, климатических, энергетических, в области безопасности - с которыми под силу справиться только по-настоящему объединенной Европе. Эксперты говорят, что роль Евросоюза на мировой арене в итоге повысится, и объединенная Европа сможет в перспективе играть в мировой политике не меньшую роль, чем США.
Известный также, как Договор о реформе (официальное название - «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества», Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community ) - международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 года.
Лиссабонский договор призван заменить проект европейской Конституции, от которой руководители стран ЕС решили отказаться после выраженного ей недоверия на национальных референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году.
Целью Лиссабонского договора является повышение эффективности Евросоюза, укрепление его демократической легитимности и унификация деятельности ЕС.
Лиссабонский договор вступит в силу после того, как его ратифицируют все 27 стран - членов Евросоюза.
Основные статьи Лиссабонского договора
Правосубъектность ЕС
ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях: если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС; если того требует достижение целей, обозначенных в договорах; если того требует юридически обязательный документ ЕС; если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их». Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится в зону компетенции Союза.
Принципы и цели ЕС
Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., наряду с социальными целями становятся основополагающими задачами политики ЕС. Задачей ЕС также становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.
Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении следующих институтов Союза:
Европейский Парламент
Вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число членов ограничивается 750 + 1 (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум - 96. Эта система распределения мест вступит в силу в 2014 году.
Европейский Совет
Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности.
Совет ("Совет министров")
Изменения касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 года, квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета. Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев.
Европейская Комиссия
До 2014 года Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. С ноября 2014 года Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета.
Высокий представитель по внешней политике и политике безопасности
Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности. Высокий представитель будет осуществлять Общую внешнюю политики и политику безопасности Европейского Союза путем внесения предложений и фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне уже достигнутых договоренностей. Он будет возглавлять C овет по международным отношениям. Высокий представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.
Компетенции Союза и национальных правительств
ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности, определения действий для поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях. Вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. В следующих областях Союз будет оказывать поддержку государствам-членам: защита здоровья населения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт.
Политика обороны
Договор о реформе прописывает обязательную коллективную ответственность стран-членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства "обязаны" оказать помощь и поддержку "всеми возможными средствами".
Гражданская инициатива
Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательства. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса
Еврозона
ЕС получает право определять модели координации экономической политики стран-членов еврозоны. Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует общим рамкам экономической политики ЕС.
Выход из Союза
В Договоре оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза . Статья 35 Договора о ЕС предусматривает условия и процедуру выхода из Союза (в соответствии с законодательством страны; уведомление Евросовета и по решению Совета, принятого квалифицированным большинством).
Страны ЕС, в которых завершен процесс ратифицикации Лиссабонского договора:
Венгрия - 18 декабря 2007 года; Словения - 29 января 2008 года; Мальта - 29 января 2008 года; Румыния - 6 февраля 2008 года; Франция - 7 февраля 2008 года; Болгария - 21 марта 2008 года; Словакия - 10 апреля 2008 года; Дания - 24 апреля 2008 года; Австрия - 28 апреля 2008 года; Латвия - 8 мая 2008 года; Литва - 8 мая 2008 года; Португалия - 9 мая 2008 года; Люксембург - 29 мая 2008 года; Финляндия - 11 июня 2008 года; Эстония - 11 июня 2008 года; Греция - 12 июня 2008 года, Испания - 26 июня 2008 года, Кипр - 3 июля 2008 года, Нидерланды - 8 июля 2008 года, Бельгия - 11 июля 2008 года, Великобритания - 17 июля 2008 года, Италия - 23 июля 2008 года, Швеция - 21 ноября 2008 года, Германия - 25сентября 2009 года.
Процесс ратификации Лиссабонского договора не завершен только в трех европейских странах - Ирландии, Чехии и Польше.
12 июня 2008 года на референдуме в Ирландии большинство населения (53,4%) проголосовало против нового основополагающего документа о деятельности Европейского Союза. 2 октября 2009 года в стране пройдет новый референдум по Договору.
Президент Польши Лех Качиньский отказался завершить процесс ратификации до голосования в Ирландии.
Президент Чехии Вацлав Клаус отказался подписывать документ, завершающий процесс ратификации, до вердикта Конституционного суда, куда была подана жалоба группы сенаторов. Суд должен решить, не нарушает ли Договор суверенитет страны.
Treaty of Lisbon
В преддверии самого масштабного в истории ЕС расширения – с 15 до 25 членов, состоявшегося 1 мая 2004 года, стала очевидной необходимость изменения принципов управления Евросоюзом и структуры его руководящих органов. В противном случае, при сохранении действовавшего принципа консенсуса, важнейшие решения могли оказаться надолго заблокированными.
Постановление о разработке общеевропейской Конституции было принято на саммите ЕС в декабре 2001 г. Помимо решения организационных проблем, она должна была способствовать появлению общеевропейского самосознания и сделать Европейский Cоюз моделью нового миропорядка.
Рабочий орган по разработке проекта (Конвент) возглавил бывший президент Франции Валери Жискар д`Эстен. 29 октября 2004 г. главы 25-ти государств-членов Евросоюза подписали в Риме новую Европейскую конституцию. 265-страничный документ содержит 450 статей и 60 000 слов, причем он появился сразу на 20-ти языках.
Конституция вводила должность Президента, назначаемого Европейским Советом сроком на 2,5 года. Предусмотрена также должность министра иностранных дел ЕС, представляющего единую европейскую внешнюю политику. Предполагается сокращение состава Еврокомиссии: с 2014 года число еврокомиссаров должно составить две трети от числа стран ЕС. Расширяются полномочия Европарламента, который должен был не только утверждать бюджет, но и заниматься проблемами, связанными с состоянием гражданских свобод, пограничного контроля и иммиграции, сотрудничества судебных и правоохранительных структур всех стран ЕС.
Принцип консенсуса заменяется принципом так называемого «двойного большинства», когда решение по большинству вопросов (кроме вопросов внешней политики и безопасности, социального обеспечения, налогообложения и культуры, где сохраняется принцип консенсуса) считается принятым, если за него проголосовали не менее 15 стран-членов, представляющих не менее 65 % населения всего Союза. Если какая-либо страна не согласна с постановлением Совета ЕС, то она может остановить его действие при поддержке еще как минимум 3 государств.
Несмотря на приобретаемое определенное внешнее сходство, Конституция не превращала Евросоюз в единое государство. В частности, полномочия Президента не шли ни в какое сравнение с полномочиями глав государств в Соединенных Штатах или Франции. А министр иностранных дел может говорить от имени ЕС только по тем вопросам, по которым у стран ЕС существовал согласованный подход. При наличии же разногласий он данного права лишается.
Тем не менее, и такое движение к интеграции показалось в некоторых странах чрезмерным. Для вступления Конституции в силу ее должны были ратифицировать все члены ЕС. Часть государств выбрала ратификацию парламентским путем, остальные – посредством общенациональных референдумов. Первый плебисцит – в Испании – прошел успешно, но следующие – во Франции и Нидерландах – принесли отрицательный результат. Сильная оппозиция предложенному формату реализации общеевропейской идеи имела место также в Великобритании, Дании и Польше.
В результате на саммите ЕС 22-23 июня 2007 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке «Договора о реформе» – облегченной версии Конституции, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов Евросоюза в новых условиях.
Этот Договор был подписан на саммите в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. под официальным названием «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества». Он состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В соответствии с ним претерпели изменения три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (1957 г.), Маастрихтский договор (1992 г.) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (1957 г.).
Для предотвращения повторения ситуации, случившейся во Франции и Нидерландах, было предусмотрено его одобрение парламентами стран-участниц, за исключением Ирландии, где референдум был обязателен.
Однако проблем избежать все равно не удалось. Если с парламентской поддержкой серьезных затруднений не возникло, то ирландский референдум, состоявшийся 12 июня 2008 г., дал отрицательный результат. И лишь повторный аналогичный плебисцит, проведенный 2 октября 2009 г., привел к успеху. В итоге документ вступил в силу 1 декабря 2009 г.
Договор изменяет ценности и цели Европейского Союза. Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики Евросоюза. В качестве главных целей определены создание «внутреннего рынка», достижение полной занятости, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.
Среди конкретных результатов следует выделить то обстоятельство, что Европейский союз стал правосубъектным, т.е. получил возможность заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:
- если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
- если того требует достижение целей, означенных в договорах;
- если того требует юридически обязательный документ ЕС;
- если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их.
Вместе с тем, государства ЕС сохранили право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза.
Внесены изменения в отношении институтов Союза. Введен пост Постоянного председателя Европейского Совета. Он избирается европейскими лидерами квалифицированным большинством на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок.
Кроме того, расширены полномочия Верховного представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, назначаемого Европейским Советом квалифицированным большинством по согласованию с Председателем Еврокомиссии. Он реализует Общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского Союза, возглавляет Совет по международным отношениям и одновременно является одним из Вице-председателей Комиссии с задачей осуществления связей с внешним миром.
19 ноября 2009 г. Председателем Евросовета был избран премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей, а Верховным представителем – британская баронесса Кэтрин Эштон.
Сам Европейский Совет European Council Европейский Совет состоит из глав государств и правительств стран-членов ЕС и их заместителей – министров иностранных дел. Членом Европейского Совета является также Президент Европейской Комиссии. Европейский Совет всегда был высшей политической инстанцией Европейского Союза, а после ратификации Лиссабонского договора приобрел официальный статус его института. Роль Европейского Совета состоит в стимулировании развития ЕС и определении стратегических направлений его политики. Наряду с Советом ЕС, Европейский Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Вырабатываемые и принимаемые им решения не только имеют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства-члены, которым его решения адресованы, обязаны их исполнять. Европейский Совет созывается, по меньшей мере, два раза в год (как правило, дважды в течение срока каждого председательства, но в случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания). Решения принимаются методом консенсуса по результатам переговоров, которые государства-члены начинают еще до официального открытия саммита. Результаты обсуждений Европейского Совета заносятся в заключения, которые публикуются по окончании заседания. Лиссабонский договор учредил также должность Председателя Европейского Совета, который избирается его членами квалифицированным большинством на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок. , в который входят его председатель, главы государств или правительств стран-участниц и председатель Комиссии, стал полноценным институтом Союза. В работе Совета участвует также Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности.
Европейскому Парламенту предоставлено право избрания председателя Еврокомиссии. В самом парламенте введена новая система распределения мест. Число депутатов ограничивается 750+1 (председатель); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум – 96. Данная схема вступит в силу в 2014 г., до того времени предусмотрен переходный период, в течение которого будет применяться ныне действующая система.
Комиссия Европейских Сообществ официально переименована в Европейскую Комиссию. До 2014 г. она сохранит нынешний порядок формирования – по одному представителю от каждого государства ЕС, включая Верховного представителя по внешней политике и политике безопасности. В дальнейшем в ее состав будут входить число представителей, соответствующее 2/3 от количества стран ЕС, если Европейский Совет единогласно не примет иного решения. Таким образом, при 27 странах-участницах Комиссия будет состоять из 18 комиссаров. Они будут определяться на основе принципа ротации между государствами ЕС и назначаться Европейским Советом квалифицированным большинством голосов.
Договор расширил список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства. В то же время решения по проблемным вопросам (налоги, социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) будут по-прежнему приниматься единогласно. Кроме того, более четко разделены компетенции Евросоюза и национальных правительств.
Граждане ЕС получили право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательство, для чего необходимо собрать не менее миллиона подписей граждан. Комиссия при этом сохраняет за собой право решать, следует ли удовлетворять этот запрос.
Несмотря на то, что текст Хартии по правам человека в Договор не включен, ее положения стали обязательными.
Наконец, впервые в Договоре в рамках ЕС предусматриваются условия и процедура выхода из Союза. Для этого необходимы соответствие законодательству страны; уведомление Европейского Совета и его решение, принятое квалифицированным большинством.
Как видно, основные положения Конституции остались в новом документе. Что же касается отличий, то планировалось, что она заменит собой предыдущие европейские соглашения, в то время как Лиссабонский договор лишь дополняет и уточняет существующие правовые акты.
Кроме того, в него не вошли некоторые наиболее спорные моменты, содержавшиеся в Конституции, такие как придание государственного статуса флагу и гимну EС.
Таким образом, Лиссабонский договор стал завершением очередной политической и институциональной реформы Европейского Союза и, как предполагается, определил его будущее на ближайшие 15-20 лет.
Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название - «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества») был подписан на саммите ЕС 13 декабря 2007 в в Лиссабоне. Его назначение - внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления ЕС.
Необходимость нового регулирующего документа связана с почти двукратным увеличением ЕС (с 15 государств до 27), а также с появлением новых задач в области внешней политики, безопасности, энергетики, экологии и так далее. По замыслу авторов документа, прописанные в Лиссабонском договоре реформы позволят трансформировать громоздкий Евросоюз в более эффективную структуру..
Текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римский договор, 1957 г.), Маастрихтский договор 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, 1957 г.
После подписания и ратификации Договор о реформе перестанет существовать как единый текст, а нововведения инкорпорируются в три перечисленные выше документа.
Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В статье 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договор о ЕС (стр. 3 - 40), в статье 2 - изменения в Договор об учреждении европейского сообщества (стр. 41 - 150), в статье 3 перечислены заключительные положение (стр. 151-152).
Новый договор изменяет название Договора об учреждении Европейских сообществ на Договор о функционировании ЕС, чем напрямую связывает его с Договором о ЕС и целями, которые он ставит перед объединенной Европой. Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные, - экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., - становятся основополагающими задачами политики ЕС. Задачей ЕС также становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.
Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении институтов Союза. Так, ввoдится пост президента Европейского Союза, который будет избираться европейскими лидерами сроком на 2,5 года. Президент ЕС будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.
В соответствии с Договором Европейский парламент осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом (ст.9а). Парламент получает равный статус с Советом в отношении вопросов бюджета, так как дифференциация на «обязательные» и «необязательные» расходы не проводится. Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии (тогда как сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами стран-членов).
С 2009 г. вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число депутатов ограничивается 750-ю + 1 (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум - 96. Однако эта система распределения мест вступит в силу только в 2014 г., а до этого времени предусмотрен переходный период.
Европейский совет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года.
Изменения вносятся в систему голосования в Совете ЕС по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г., квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55% членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65% населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета.
До 31 октября 2014 г. будет применяться ныне действующая система, заложенная в Ниццком договоре, в соответствии с которой принципу квалифицированного большинства отвечают три условия: согласие 255 членов Совета (из 345, то есть 73,9%), которые представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств) и 62% населения ЕС.
Данный механизм позволяет государствам, которые не способны создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу на «разумный период времени», в течение которого предпринимаются попытки найти компромисс.
Председательство в Совете будет осуществляться заранее определёнными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по принципу равной ротации, при этом во внимание будет приниматься и географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев.
Европейская комиссия, действующая с 2009 по 2014 гг., будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения».
Таким образом, в обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами.
Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран-членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путём голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете.
Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС). Он будет возглавлять Совет по международным отношениям и одновременно являться одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС.
Определенные изменения вносятся в статус Суда ЕС. Отныне судебная система будет состоять из Европейского суда, Суда первой инстанции и специализированных судов. От каждого государства в Суде будет представлен один судья. Кроме того, в штат Суда включаются 11 генеральных адвокатов (на данный момент - восемь). Судьи и адвокаты назначаются с общего согласия правительств стран-членов на шесть лет после консультаций со специальным комитетом.
Договор о реформе ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. Сообщество действует в рамках компетенции, предусмотренной договором и целями, которое оно ставит для него. Вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза.
К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики.
На Союз возлагается обязанность оказывать поддержку государствам-членам в сфере защиты здоровья населения, культуры, туризма, образования, спорта.
В Договоре отведено значительное место политике в области обороны. Решения по вопросам в данной сфере принимаются единогласно (Ст. 17 Договора о ЕС). Устанавливается обязательная коллективная ответственность стран-членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства «обязаны» оказать помощь и поддержку «всеми возможными средствами». Это обязательство не нарушает специфику политики безопасности ряда членов союза (нейтральных государств или связанных особыми соглашениями) и соглашения в рамках НАТО.
Что касается Хартии ЕС об основных правах 2000 г., то в Договоре содержится норма о том, что Хартия «… имеет ту же юридическую силу, что и основополагающие договоры Союза» (ст. 6 Договора о ЕС). То есть, положения Хартии будут носить обязательный характер. Это позволит контролировать соответствие директив и положений документов ЕС тем принципам, которые изложены в Хартии.
Новшеством в Договоре является наделение граждан ЕС правом обращаться с предложениями в Европарламент или Совет по вопросам изменения законодательства. Однако данная инициатива должна получить поддержку со стороны 1 млн. граждан. При этом Комиссия сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения предложения.
Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза. Для этого в соответствии с законодательством страны необходимо уведомить Евросовет. После обсуждения заявления о выходе Евросовет на заседании принимает решение квалифицированным большинством.
В Договоре уделяется внимание борьбе с глобальным изменением климата. В этой связи ЕС призывается «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь - с изменением климата».
Договор также предполагает создание Европейского пространства исследований, дополняет социальную политику, дает Союзу «стимулирующие» полномочия в вопросах образования, спорта, политики в отношении молодёжи; дает новое определение принципа субсидиарности; освещает вопросы в сфере сельского хозяйства и рыболовства.
Лиссабонский договор сравнивают с конституцией ЕС. Это связано с тем, что его положения касаются институционализации Евросоюза (например, введения поста президента, усиления роли Европарламента и т.д.). Однако по своему содержанию этот договор представляет собой лишь дополнение к уже действующим договорам. В случае принятия он заложит правовые основы для реформирования институтов ЕС.
Вопросы для самоконтроля:
1. Какие предпосылки обусловили европейскую интеграцию?
2. Что является экономической предпосылкой развития интеграции?
3. Какие политические факторы содействовали образованию сообществ?
4. Что образует культурные предпосылки европейской интеграции?
5. Какие идеологические предпосылки привели в образованию ЕС?
6. Какие события характерны для первого канала европейской интеграции?
7. Чем ознаменовался второй этап евроинтеграции (март 1957 г. - февраль 1986 г.)?
8. С какой целью был принят Единый европейский акт 1986 г.?
9. Назовите основные положения Маастрихстского договора 1992 г.?
10. В чем сущность Амстердамского и Ниццского договоров?
11. Какие причины обусловили разработку и принятие Конституции ЕС?
12. Какие новеллы (новшества) предусматривает Лиссабонский договор 2007 г.?
__________________________________